谁为“小水利”注血液？

　　村提留不复存在造成农村水利建设投资主体缺失，农村“两工”取消导致农民投工投劳急剧减少。农田水利设施建设陷入了僵局。

　　为了提高农业综合生产能力，2005年，政府曾尝试解决农田水利问题，由5部门联合出台了《关于建立农田水利建设新机制的意见》。以“民办公助”、“以奖代补”、“一事一议”为主要原则的新型机制建立起来了，并沿用至今。

　　该体制规定，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，通过有效的组织工作，引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设;同时，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。

　　然而，这种新的机制并没有起到原本“两工”和“三提五统”的作用。农田水利设施建设的局面并没有发生根本性的扭转。“根本原因在于，政府忽略了农田水利设施，尤其是小农田水利设施的公共产品属性。也就是说，是政府的错位导致了农田水利设施无法雄起。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田说。

　　粗粗看来，把农田水利设施市场化、私有化并无不妥，这也符合“世界银行共识”。但这个共识并不适合于发展中国家。“在发展中国家，由于制度和法治建设的不完善，如果短期内由获益部门缺乏约束条件地推行公共品的私有化，往往不能充分发挥市场的资源配置功效，很可能还会损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡。”郑风田说。

　　在现有的机制下，农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有5种：中央政府、各级地方政府、私人业主、金融机构，以及农民本身。但由于农田水利设施公共属性，后四者并不可靠。

　　首先看基层政府，自从“三提五统”体制取消之后，乡村负债开始变得量大面广。

　　“县级政府代替乡村政府成了一个‘万能政府’。然而，本已承担起教育和医疗90%以上投资的县级财政状况也并不乐观，如果继续加大县级财政的支出压力，势必引发县级负债的急剧增加。乡村负债可能迫使基层政府挪用国家农田水利投资资金、弱化基层政府进行水利设施投资的动机、导致农村基础设施投资方向偏移等。”郑风田说。

　　再看社会资本，社会资本是逐利的，他们的进入可能会让水库失去原有的功能。“一个典型的例子就是把水库承包给私人。承包者在水库里养起了鱼虾，或者建起了旅游景点。原本‘旱时放水、涝时蓄水’的水库，失去了原有的功能，变成了‘旱时蓄水、涝时放水’。”农科院环发所农业减灾室主任李茂松说。

　　最后看农民，由于国家长时间实行低粮价策略，农民似乎更愿意去城里打工，而不愿意留在家兴修农田水利设施，甚至在2009年抛出了抗旱不值论。

　　但后四者无法扛起大旗的同时，国家财政支出没能立起支柱。中国水利水电科学研究院为主的多名专家所做的《水利与国民经济协调发展研究》显示，通过对中国51个部门投入产出分析，水利基建的最佳投资应占GDP比重为0.79%到0.84%。但从2005年到2009年，我国水利建设完成投资平均只占GDP的0.4%左右。

　　“而且，国家用于水利建设的大部分资金都被用于大江大河的治理和兴修水电站等有效益的工程中了。真正用于解决农田灌溉的小型农田水利设施少而又少。”李茂松说。

　　“更为适合发展中国家的东亚模式经验告诉我们，国家力量不能退出农田水利基础设施的投资管理领域，由国家提供生产资料，农民出工出力;建立‘自下而上’的动员机制。”郑风田说。