金融消费者保护局能否名至实归

　　银监会近日挂牌成立金融消费者保护局，而央行的金融消费者保护部门亦挂牌在即，继保监会、证监会去年底、今年初设立保险消费者保护局、投资者保护局后，中国“一行三会”的消费者保护机构全部落地。自此，国内金融风险监管体系初步成型，然而基于目前相关立法仍处于空白地带，对其最终的实际效果也多了几分担忧。

　　与国际接轨

　　随着经济的不断前行，金融系统发展相对滞后的现实日见端倪，特别是在几大国有银行垄断地位不可撼动的背景下，金融消费者常处于有苦无处诉的境地，于是相关保护机构应运而生。

　　纵观世界范围内，英国在2000年便出台《金融服务与市场法》，首次使用“金融消费者”的概念，将存款人、保险合同相对人、投资人等均纳入其列。同时自2008年金融危机爆发后，美国政府也认识到对金融消费者的保护不足，于是在《多德-弗兰克法案》中的一项重要改革即在美联储下设金融消费者保护署，集中行使金融消费者保护职权，并拥有监督、检查和执行权。

　　2009年，央行紧随其后率先启动相关事宜，授权研究局进行中国金融消费者权益保护制度研究，并以西安为推行金融消费者保护的试点区。经过近两年的试运行，自去年保监会、证监会的相关保护机构相继成立起，直至近日“一行三会”的格局方正式确立。

　　对于金融消费者保护局的职能，业内分析人士认为，从证监会和保监会先行设置的消费者保护部门来看，更多承担类似于信访办的功能。以保险消费者权益保护局为例，其职能包括研究保护保险消费者权益的机制、受理投诉咨询、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等内容。

　　对此，一位研究银行业的学者在接受记者采访时也指出：“从中国国情而言，中国银行业属于垄断地位，金融消费者无论是企业还是消费者都处于弱势地位。同时，金融消费产品和普通消费产品不同，产品的差异也很大，而涉及的产品投诉往往人数众多、金额大，动辄牵扯退休金、养老金，影响社会稳定。决策层与监管部门从维护公众信心、防范金融风险、维护金融稳定等方面考虑，必须重视金融消费者保护。”

　　分业管理还是共同监管

　　美联储成立统一的金融消费者保护机构，而国内竟然接连出现了四个相关机构，很多人在微博上对此表示不解。

　　最初，相关部门就分设还是设立一个专门机构展开过讨论，结果无疑分设的好处在于执行起来有效率。而至于央行在这一体系中的角色，业内人士称，“三会”的消费者保护职能对央行来说是不能取代的，央行可以在其中发挥协调作用。

　　中国社科院金融所银行研究室主任曾刚解释说，美国成立的金融消费者保护署，主要是立足于产品;中国目前产品层面的交叉越来越多，从保证产品的信息透明角度、避免明显欺诈行为，设立一个机构比较合理;但在中国现有分业监管体制下，部门之间的协调性比较差。比如，在资产管理方面，券商、基金、银行都有理财产品，涉及到投资者投诉以及投资者利益保护方面。

　　一位证监会基金部人士认为：“从中编办的角度考虑，根据现有行政体制来安排，归口管理比较方便;因为只设立一个专门机构，会涉及多个部门的协调，执行起来效率低，力度也会打折扣，因为‘啥都管，等于啥都不管’。在现有分业监管体制下，各自设立一个单独机构承担投资者保护职责以及处理投资者投诉，体制更顺，在执行过程中会更有效率。随着分业监管体制的调整，以后可再调整。”

　　中国社科院金融重点研究室主任刘煜辉则认为，中国目前的分业监管是造成很多体制问题的根源，未来还是要走共同监管的道路。

　　“如果各个监管机构各自成立一个部门执行起来会快一些;如果设立一个单独的机构，却不能把三大监管部门衔接起来，执行力会很差。”曾刚认为。

　　需建立法律体系

　　“一行三会”金融消费者保护机构究竟能发挥多大作用?市场对此充满疑问。

　　“新的投资者保护机构能做什么、要做什么、未来是不是会被边缘化，都缺乏清晰的使命。美国赋予消费者保护署以广泛的权力。如果中国的金融监管系统没有能力赋予消费者保护机构实权，就未免沦为边缘部门、清水衙门。”一位业内专家对记者说。

　　业内一种有代表性的看法是，银监会本身已经有金融消费者保护的职责，在《商业银行法》、《银监法》里，明确要求商业银行、监管部门要保护存款人的利益。目前并不缺少保护存款人利益的机构，再成立新的机构是否是多此一举?

　　不过，有熟悉监管思路的人士称，目前银监会主要是从管风险的角度进行消费者保护，是从防范系统性风险、保护广大存款人资金安全的角度履行职责的，但对于微观的、具体的消费者保护，则尚未有实质进展。比如理财产品的消费者保护问题，在银行与消费者的纠纷乃至诉讼中，胜者通常都是银行，虽然偶有银行败诉的个案，但微乎其微。

　　接近货币监管当局的权威人士表示，由于银监会和央行的职能，在金融消费者保护方面，存在很多交叉之处，双方如何分工合作，两个部门如何协调，也都有待厘清。

　　而更为深层次的担心是，由几个监管机构分别作为消费者保护的主管单位，是否存在各自护短的现象，将天平向监管对象倾斜?

　　专家认为，如何令金融消保机构有相对的独立性，也应有所明确和安排。

　　“西方发达经济体的金融改革虽在具体措施上有一些差异，但都反映了全球金融监管发展的普遍趋势。”江西财经大学金融学院副教授黄飞鸣撰文表示，其中在金融消费者保护方面，明确了监管机构和金融服务的职责，建立了一个功能完善的金融消费者保护机制。

　　因此，银行研究学者还呼吁，中国应建立健全金融消费者保护法律体系。目前，我国对金融消费者保护的立法几乎处于空白状态，可以修订完善已有的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法规以充实消费者权益保护内容，弥补“监管真空”。同时，建议借鉴英美等国经验，出台专门的《金融消费者保护法》，为金融消费者提供“一对一”专业保护。