破解地荒多省试点削山扩土储

■本报记者 张凤玲 北京（楼盘）报道

解决土地供需缺口正成为国土资源部（以下简称“国土部”）2013年的工作重点。

近日，国土部正式将“低丘缓坡改造利用”试点的规范工作纳入2013年工作计划，浙江、湖北、云南、江西、贵州（楼盘）等省正式“入围”试点省份。而记者获悉，许多二三线城市早已开始“削山造地”。

“低丘缓坡改造利用是提高城镇化率、增加土地供给的新窗口。”国土部土地利用司相关人士对记者表示。但也有业内人士持保留意见。“低丘缓坡改造利用虽然可以换来巨大的土地储备，但这是对环境的赤裸裸破坏。”某地方国土局人士向记者表示。

上山要地

“这是2013年国土部的八大重点工作之一，低丘缓坡改造的土地储备主要用于住宅用地和工业用地出让。”上述国土部土地利用司人士告诉记者。

低丘缓坡改造利用就是利用低丘缓坡土地开发的特殊性，将土地征收和农用地转用审批分开进行，即在平整前先根据建设时序统一办理土地征收审批手续，之后进行场地平整，完成后再根据项目建设实际和土地调控要求，适时办理农用地转用审批手续，简称“削山造地”，其土地储备以住宅用地为主、工业用地为辅。

目前，国土部已陆续批复了浙江、湖北、云南、江西、贵州等省份开展“低丘缓坡利用改造”的试点工作。按照目前批复的试点方案，在上述试点省份中，每省选择2~3个城市、每个城市中选择2~3个项目区进行该项试点工作。试点范围受到较为严格的限制和控制。

在已批复进行试点的省份中，采用适当增加用地规模、专项安排计划指标、实行土地先征后转、允许地方调整土地相关费用等一系列手段对现有土地管理制度和审批程序进行调整。

上述国土部土地利用司人士告诉记者，推广“低丘缓坡改造利用”的原因主要有以下几个方面：

一是供需紧张，根据国土部资料显示，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300万～400万亩，供需缺口在1/3以上，“像广东省、浙江省、山东省、河北省等省份将‘十二五’期间的土地指标已经全部用完，浙江省2020年前建设用地需求约为260万亩，但它的土地利用指标大约140万亩，缺口高达50%。”

二是拆迁成本比“削山”成本高。“根据国土部的调研，全国削山造地每亩平均成本约35万元，若把后续的城市配套成本加起来，每亩地也就是70万~90万元，但二三线城市老城区的每亩平均拆迁成本就高达500万元，而且还有各种社会成本。”

三是回报率较高，可提高城镇化率。“根据国土部的调研，低丘缓坡地可以提高土地利用率10%，提高城镇化率15%。”而且根据例子，兰州（楼盘）市的“推山造城”项目首批“入市”挂牌出让的土地已于今年4月招拍挂出让，获取的土地总出让费用超过了1亿元。

鉴于上山要地好处多多，国土部正在研究适当降低工业项目利用低丘缓坡土地最低出让价标准，土地出让金最低标准可按《全国工业用地出让最低价标准》的10%～50%执行；利用低丘缓坡土地配套建设交通、电力、供水、环卫等基础设施，免缴新增费用。

警惕环境危机

据了解，最早对丘陵进行改造的是浙江省丽水市，2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。2012年，国土部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前，规模为3707公顷的首期试点区块实施方案已通过审核。

据悉，在被批复进行低丘缓坡利用试点后，浙江丽水试点项目区区块土地报批全面启动，涉及林地征占用报批全部完成；东扩一期5.11平方公里用地已完成开发并交付使用，引进工业企业120家，其中45家已开工建设，在一定程度上解决了用地缺口的问题，并通过规划调整，保护耕地7000余亩。

2012年年末，兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目在兰州市城北新区动工实施。根据规划，兰州市将整体推移山丘700余座，在兰州市东北板块新造一座占地153.13平方公里的新城区，约合22.97万亩。近日，兰州已经通过招拍挂形式将首批低丘缓坡改造土地拍卖，直接获取土地出让金1亿元，获得该地块的房企为碧桂园。

虽然上山要地取得了巨大效益，也解决了部分矛盾，但个别地方在执行中也出现了“偏差”。云南素有九分山、半分地、半分水之称，山区、半山区占全省国土面积94%，坝区仅为6%。中国绿化基金会工作人员告诉记者：“像云南这样拥有非常丰富的森林资源，1亩林地一年产值能达到1亿元，而且是可持续性的，若毁掉后果不堪设想。”

而且据曾经参与考察云南“低丘缓坡改造利用工程”的江苏省溧阳市国土局工作人员蒋晓台对记者说，云南省的低丘缓坡改造土地多为工业用地。据云南省宜良县大薛营村当地村民向记者透露：“当地政府引进了化工项目，造成了严重的环境污染。”