浅析我国城市土地资产经营面临的挑战和存在的主要问题

我国城市土地资产经营，近年来取得了巨大的成绩。通过土地有偿使用，为城市建设提供了巨额的资金来源。但是，我国城市土地资产管理，毕竟是一项方兴未艾的事业，目前仍然存在着许多需要解决的问题。

个人认为土地资产经营实质是土地运作的过程，也即是土地储备中心代表国家统一征用、统一开发、统一管理和采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地，（因此考虑从土地储备制度和招牌挂制度入手，因为土地储备制度是土地资产经营的直接体现，招牌挂又是土地储备的市场化运作方式。）这种运作方式能够抑制规范市场，增强宏观调控能力和为城市总体规划实施奠定基础，但也有缺点。而这些缺点正是我国城市土地资产经营面临的挑战和存在的问题。

一、现行土地运作模式总体上存在的问题

1土地供应模式不适应土地所有制形式。制度安排决定市场形式,土地国有制的合理的市场形式是使用权市场，它不同于欧美国家的土地私有制和所有权市场形式。在欧美国家的土地所有权市场上，土地成本和土地价格完全由市场决定的，所有权享有土地的增值收益而非使用权;使用权不享受增值收益，不会导致房地产价格的内在矛盾，但在我国现行的土地运作模式下，土地出让之后国家不再享受任何的土地增值收益，而完全归土地使用者所有,这就导致我国土地市场成为带有期限的“所有权市场”，与我国土地所有制形式脱节，使用者享受了土地资源受益，从而导致房地产市场的内在矛盾,并成为国有资源流失的路径之一。

2当期政府过多支配未来资源。2004年三季度,北京市土地成交价款为52.88亿元,政府收益为13.31亿元,垄断利润率为25%。这部分收益纳入土地基金,主要用于城市基础设施建设，它扩大了当期政府财力。经过近年来的大量的土地开发和加强对农用地的管理，特大城市的土地供给量下降，说明城市土地会越来越紧缺，当前通过出让土地扩大财力的做法占用了未来的财力资源。

3高额垄断收益诱发政府挤占农用地的冲动。随着城市的成长，邻近城市的农用地的位置租金会逐步上升，在“农用地转非”的高额收益下，非法挤占耕地的现象时有发生。在许多经济不发达的小城镇，土地垄断收益几乎成了当地财政最主要的来源。我国人多地少，保护耕地是我国的基本国策。但是我国挤占耕地的现象屡禁不止，土地的高额垄断收益是其诱因之一。只要高额的土地垄断利润存在,非法挤占农用地的冲动就会存在。

4房地产高价对居民消费产生“挤出效应”。我国的土地国有和欧美国家的土地私有不同，在欧美国家，房地产交易在私人之间转让，从总体来看，房地产价格的高低不会对社会消费产生“挤出效应”，但对于土地国有制的中国来说，通过土地交易产生的垄断利润大部分上交政府，政府一般将这部分资金用于城市建设投资。况且在我国经济预期向好的情况下，购买者要付出相对当前收入较高的价格而不得不节制当前消费，这样就会产生对消费的挤出效应，不利于发挥启动消费、扩大内需的政策效果。

二、城市土地储备制度存在的问题

1.资金来源不足。近年我国房地产市场活跃，土地价格一路上扬，虽然储备资金也在逐年增加，但是与储备任务相比仍然是杯水车薪。按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源，一为财政拨款；二为土地储备专项资金；三为土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款。财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限；其次，这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性；再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地收购和储备目标的实现。土地储备专项资金属于政府的专项基金，但是目前存在设立时间短，累计总额小的问题。金融机构的贷款表面上可以解决资金短缺的问题，但是按照规定，“金融机构申请的贷款应为担保贷款”，“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保”使这一解决方法实际上成为不可能。这三方面造成了土地储备专项资金不足的问题。针对资金短缺这一问题，建立土地储备资金筹措新机制是解决问题的关键。首先，要摆正政府在土地储备中的作用，认清土地储备条件下政府的角色。在具体运作中，政府的职责主要在于制订相关规则，创造能充分体现土地所有权价值的市场环境，不能与土地储备机构“争利”。其次，要认清土地储备运作周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响显著的特点，不能单靠财政拨款来筹集资金，可通过面向一定机构的土地债券等形式扩大土地储备资金的融资渠道来解决资金问题。
      2. 土地收购储备的法律依据不完善，相关法律不配套从制度上制约了土地储备制度的推进。目前土地储备制度依据的最高法规为国土资源部、财政部、中国人民银行2007年11月19日发布的《土地储备管理办法》，这部法规充其量是一部部门法规，其涉及的所谓储备范围主要为经营性土地，具体包括依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用土地征收批准手续的土地和其它依法取得的土地，对于其它用地特别是城郊农村土地和工业用地如何储备与管理没有相关的法律，造成部分这类土地成为游离于土地储备制度之外的“热地”。针对这一问题，应加快建立一个国家级土地储备大法，使各种用途土地都可以按照法律来储备并建立土地储备的法律责任制度。明确违反土地储备法律法规有关条文的法律责任，以及对违法行为的处分权、处分力度、处分标准以及相应的执行机构。
      3.储备制度中土地出让方式过于单一。目前各地的供地环节主要为招标、拍卖和挂牌方式，“出价高者得地”是招拍挂共同的游戏规则。这一方面固然实现了土地价值的最大化，但另一方面也推动了房地产价格特别是住宅类房屋价格的持续上涨，造成广大百姓对于政府调控能力的怀疑。针对这一问题，可以借鉴国外土地出让中的方式，如对于住宅类房屋用地政府在有效监控的前提下，采取出租等灵活方式。通过设置比较灵活的租金既可保证政府的收益，又可从土地供应的角度动态地调整用地成本，走出“高地价———高楼价———高地价”的怪圈。

　  4、土地储备的利益分配机制还需要进一步理顺和规范。在我国大多数城市中，政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配，政府只负责收取土地出让时的级差地租。在建立土地储备机制之前，是走企业自主型的土地人市交易模式。建立土地储备机制后，真正实现了由政府来垄断土地一级市场，由市场采确定土地开发单位，由市场来确定土地价格的举措，其核心问题是权力和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。
　　5、土地储备机制的有效运作缺乏相关部门的积极配合和支持。实施土地储备是一个综合性的系统工程。从横向来看，在整个运作过程中，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大部分城市中，规划与土地部门往往分设，计划、财政等部门更不在一个系统，一旦部门之间不能很好衔接，就会影响土地推出和资金运作。因此政府部门之间如何形成一个相互支持、协同运作的工作机制也是一个十分重要的问题。从纵向来看，市、区两级机构间尚未建立合理的工作关系，市土地储备中心缺乏土地来源。各区（县）虽相继成立了相应机构，然而职能性质不尽相同。真正定位于从事土地收购储备职能的机构，多数尚处于摸索起步阶段，缺乏运作的规范程序。随着土地的属地化管理进程，在行政区域内的土地都由区（县）政府控制，市土地储备中心缺乏相适应的土地来源，即使有了来源，往往还要经过区领导的同意才行，难度较大。因此，如何建立市、区两级土地储备机构间的合理的工作关系也非常重要。
　　6、土地征购补偿机制不合理。土地储备机构在征购土地时，需要对土地所有者、使用者、地上附着物占有者进行合理补偿。据不完全调查，许多土地储备机构在进行土地征购时存在补偿项目少、补偿标准低甚至造成被征地单位或个人生产和生活困难等问题，也有许多被征购单位漫天叫价。这种不公平的征购办法使土地储备机构在进行征购时阻力较大，其结果是延长了土地回收时间，增加了土地储备成本。

三、招牌挂出让上存在的问题

1、经营性土地出让制度还缺少具体的配套操作规范。

2、少数县市仍以招商引资为名，先行立项、选址，定点确定土地使用者、土地用途、土地面积和地价。

3、不按规定公开经营性土地出让信息或信息公开不及时、不充分。

4．在经营性土地出让中存在假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标等问题；

5. 极少数领导干部违规干预和插手经营性土地出让。

四、从土地资源的配置看，由于地价上涨过快，社会成本增加，不利于公平。

土地资源配置要实现综合目标，要体现“效率”与“公平”兼顾的原则。一方面，要尽可能的体现资源的价值。另一方面，土地作为公共资源，土地价格必须充分考虑居民的收入水平对高地价的承受能力。
　　自2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台以来，土地资源配置逐步步入了以市场形成价格为核心，以经营土地招标、拍卖、挂牌、出让为表现形式的市场配置轨道。各地开始实行土地收购储备制度，土地出让的三种方式也得到了快速的发展。土地交易价格一路上升，如图－2所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易价格指数自2004年第四季度以来连续突破11O点。资料来源：国家统计局，中经网数据中心整理，2006年3月7日。
　　另根据有关资料显示，土地价格在房价中所占的比例大约为30％左右，土地价格上涨在推动房价上涨方面的作用不容忽视。

     虽然从表面看来，市场配置方式提高经济效率，但很可能由此导致社会成本的增加，这些社会成本是很难以用货币衡量的，而这种成本通常由社会中低收入阶层来承担。

    分析背后的原因，土地 “招、拍、挂”的影响不容忽视。以2004年8月31日为分水岭，国家对所有的土地实行“招、拍、挂”。不可否认，土地“招、拍、挂”是土地要素市场的必然选择，较之于土地出让这种准市场配置方式，更为有利，提高了效率和透明度，可以避免寻租现象的发生。但是，我们也应该看到，目前国内在土地“招、拍、挂”中实行的“价高者得”的规则存在一定的问题。而在美国等土地出让方式较为成熟的发达国家，土地是以“招标”为主，但不是以价格为主。因为以价格为主导，固然可以让政府获得高额增值收益，但土地价格高涨，房地产开发商支付的高额土地价款会理所当然的转嫁到房价中去，成为购房者的沉重负担。