冯海宁农地流转有制度撑腰才好“转”

冯海宁

2013年中央“一号文件”明确提出“引导农村土地承包经营权有序流转，不得搞强迫命令。”关于农地流转的问题备受业界关注。在现行土地管理法框架下，国有土地可以直接入市流转，而农地不可以直接流转。农地流转关系到耕地红线、小产权房等诸多问题，涉及农民、农村集体组织等多方利益，农地流转问题复杂而敏感。

在这样一种背景下，改革开放前沿的广东省近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》），允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，这在现行土地法框架下颇具突破性。广东省在土地流转问题上又开始“摸着石头过河”。

农地流转之所以在广东省率先突破，不仅是因为广东省部分城市是实施土地管理制度改革的试点城市，即允许试点；而且，广东省也有改革探索的精神、勇气和经验；更重要的是，用地指标紧张“逼”着广东省率先探索土地管理制度改革。以深圳（楼盘）为例，2020年深圳建设用地总规模指标为976平方公里，而到2011年实际用地已达934平方公里，可用土地太少此后九年深圳仅有42平方公里土地可用。

而在可供使用土地很少的另一面，是农村用地的粗放、暗地里流转、宅基地闲置、违章与拖延用地审批以及小产权房乱象并存。当然，这些现象不仅存在于广东省，在全国很多地方也都存在。可见，广东省率先探索农地流转很有价值，对于我国研究推行土地管理制度改革，对于今后其他省市探索土地管理制度改革，都有一定的示范意义。

一方面，在现行法律一时难以突破的情况下，可以通过其他方式来突围，为土地管理制度改革积累经验。比如说，广东省通过《规划》来突围；广州（楼盘）市通过《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案的实施意见》来探索；深圳市通过促进产业转型升级的“1＋6”文件来探索。虽然这些探索很谨慎，但这种寻求突破的探索仍具有标本意义。

另一方面，广东省正在制定有关宅基地管理办法，在制度探索方面有积极意义。毫无疑问，无论是宏观的土地管理制度改革还是微观的农地流转，有制度撑腰的土地管理制度改革才有实质进展。尽管目前不清楚广东省“宅基地管理办法”如何设计，但至少给了我们想象的空间。可以肯定的是，即便是地方性制度，也比《规划》有效力。